律師觀點分析
遼寧省朝陽市中級人民法院
行政判決書
（2019）遼13行初97號
原告李XX，男，1981年2月13日出生，漢族，無業，住遼寧省朝陽市雙塔區。
委託代理人李XX，北京XX律師。
被告（原行政機關）朝陽市龍城區人民政府，住所地遼寧省朝陽市雙塔區中山XX。
法定代表人楊XX，區長。
委託代理人張XX，朝陽市龍城區龍泉街道辦事處科員。
委託代理人李XX，遼寧XX律師。
被告（複議機關）朝陽市人民政府，住所地遼寧省朝陽市雙塔區朝陽XX。
法定代表人謝XX，市長。
委託代理人鞏XX，朝陽市司法局工作人員。
委託代理人王X，朝陽市司法局工作人員。
原告李XX請求撤銷被告朝陽市龍城區人民政府（以下簡稱區政府）違建拆除告知和被告朝陽市人民政府（以下簡稱市政府）行政複議一案，於2019年8月28日向本院提起行政訴訟。本院於2019年9月６日受理後，於2019年9月29日向被告送達了起訴狀副本及應訴通知書，於2019年10月24日組織原告和被告進行了證據交換，並對各方當事人進行了詢問。本院依法組成合議庭，於2020年5月28日公開開庭審理了本案。原告李XX及其委託代理人李XX，被告區政府的委託代理人張XX、李XX，被告市政府的委託代理人鞏XX、王X到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
2019年3月20日，被告區政府對原告李XX作出《違建拆除告知書》。其主要內容為：經查，你位於下河首的建築物（構築物）未能提供相關審批手續或證件，違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》和《中華人民共和國土地管理法》的相關規定，請你於2019年3月23日前，自行拆除違法建築及相關設施，恢復土地原貌。否則，龍城區人民政府將組織相關部門對你的違法建築依法進行強制拆除，所產生的一切後果由你自行承擔。原告李XX不服，於2019年4月11日向被告市政府提起行政複議。2019年8月9日，市政府作出朝政行復字〔2019〕第22號行政複議決定，認為：原告李XX所建建築未取得規劃以及佔地審批手續，屬於非法建築，依法應予拆除。被告區政府為落實上級政策，在規劃部門無力實施此項工作的情況下作出《違建拆除告知書》並無不當。根據《中華人民共和國行政複議法》第二十八條一款（一）項規定，決定維持區政府作出的《違建拆除告知書》。
原告李XX訴稱，我依法轉包案涉畜牧養殖用地後，在沒有改變土地用途的情況下，修建養殖用房和堆放飼料庫房約700平方米，相關建築是合法建設。區政府作出的《違建拆除告知書》存在程式違法和行為違法之處，認定事實錯誤，適用法律錯誤。⒈作為區政府下達《違建拆除告知書》主體和程式均錯誤；⒉區政府在沒有任何行政處罰依據前提下，自行作出《違建拆除告知書》，並在複議期間實施強制拆除行為，程式嚴重違法；⒊案涉土地是“生產設施用地”，原告從未改變過土地用途，應依法予以保護。綜上，請求確認區政府作出的《違建拆除告知書》違法；撤銷市政府作出的朝政行復字〔2019〕第22號行政複議決定；判令二被告共同承擔訴訟費用。原告李XX向本院提交了以下8組證據、依據：1.《土地承包合同》、龍城區公證處公證書、《轉包合同》及維權公證處公證書兩份；2.營業執照影印件、個體工商戶住所使用證明書、住所經營場所方點陣圖；3.《違建拆除告知書》《行政複議決定書》；4.遼寧省高階人民法院（2017）遼行終340號行政判決書和（2017）遼行終646號行政判決書；5.《京沈客專朝陽站前外環兩側建築物及地上（下）附屬設施拆除協議》（童XX與區政府）；6.朝陽XX重型機器有限公司的工商銀行電子繳稅付款憑證；7.第三地質大隊勘測圖；8.實施拆除行為的現場光碟一張及照片一張。
被告區政府辯稱，原告被拆除的建築物沒有合法審批手續屬非法建築，依法應當予以拆除。區政府經與相關機構溝通，對原告進行告知後組織拆除了違法建築並無不當。原告訴請無事實及法律依據。請求法院依法駁回原告的訴訟請求。
被告區政府向本院提交如下證據、依據：1.《關於做好“大棚房”問題專項清理整治行動期間發現其他土地違法違規問題整治整改工作的通知》（遼自然資辦發﹝2019﹞28號）；2.區政府《關於請求執行行政處罰決定的函》；3.朝陽市自然資源局《關於對<關於請求執行行政處罰決定的函>的覆函》；4.區政府《關於請求對非法建築履行拆除職責的函》；5.朝陽市自然資源局《關於對<關於請求對非法建築履行拆除職責的函>的覆函》；6.《中華人民共和國城鄉規劃法》和《中華人民共和國行政強制法》相關規定。以上證據證明案涉被拆除的建築無合法審批手續，根據省自然資源廳檔案通知，整治整改違法違規佔地或建築。
被告市政府答辯稱，本機關作出的被訴複議決定認定事實清楚，適用依據正確，程式合法。請求人民法院予以維持。
被告市政府向本院提交了證明覆議程式合法性的以下證據、依據：1.立案登記表、複議申請書、被訴告知書；2.申請人提供的材料；3.行政複議答覆通知書及送達回證；4.被申請人提供答覆書、委託書、身份證明及相關案卷材料；5.延期審理通知書送達回證；6.發文處理單及複議決定書；7.複議決定書送達回證。
經庭審質證，原告認為被告區政府《違建拆除告知書》無事實依據，適用法律法規錯誤，違反法定程式；被告區政府證據2-5是內部的行政行為，不對當事人產生實際影響。被告區政府對原告提供的證據真實性無異議，認為原告案涉建築未經有關部門審批，屬違法建築，應予拆除。
本院對上述證據認證如下：確認原、被告各方提供的證據的真實性。
經審理查明，2002年1月1日，案外人張XX與朝陽市開發區龍泉街道XX簽訂《土地承包合同》，承包下河首村三組三角地3.0畝，並經朝陽市開發區龍泉街道XX蓋章同意及朝陽市龍城區公證處公證，協議主要內容：為促進農業產業化，發展養殖和畜牧生產，經村委會研究，村民代表大會通過，將下河首村三組三角地發包經營，承包土地實際面積3.0畝，土地承包期為40年，此合同於2008年4月1日經朝陽市維權公證處公證。2009年3月12日，李XX與張XX簽訂轉包合同，張XX將上述3.0畝承包用地轉包給李XX，該轉包合同經朝陽市開發區龍泉街道XX蓋章同意轉包，並經遼寧朝陽市維權公證處公證。後李XX未經審批在上述承包地上修建養殖用房及儲存飼料用倉庫約700㎡。2012年12月1日，經朝陽市開發區龍泉街道XX蓋章同意，朝陽XX公司遷至此地經營。2019年3月20日，區政府向李XX下達《違建拆除告知書》，要求李XX將承包土地上的違法建築及相關設施自行拆除，恢復土地原貌。李XX不服，於2019年4月11日向市政府提起行政複議。2019年5月8日區政府組織人員將李XX涉案建築物強行拆除。2019年8月9日，市政府作出朝政行復字〔2019〕第27號行政複議決定，維持了區政府作出的《違建拆除告知書》。李XX不服，於2019年8月28日向本院提起行政訴訟。
另查明，李XX對區政府強制拆除案涉建築行為不服，向本院另行提起了行政訴訟。本院於2020年5月29日作出（2020）遼13行初15號行政判決，確認朝陽市龍城區人民政府強制拆除李XX案涉建築物的行政強制行為違法，原告李XX不服，向遼寧省高階人民法院提起上訴。
本院認為，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條的規定:“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可採取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法採取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以並處建設工程造價百分之十以下的罰款”。2019年3月20日，龍城區政府以自己的名義對原告作出被訴《違建拆除告知書》，超越法定職權，應予撤銷，但撤銷該行政行為會給國家利益、社會公共利益造成重大損害，區政府作出的被訴告知行政行為應確認違法。被告市政府作出的被訴複議決定程式並無不當，但對上述問題未予查清即予以維持原行政行為，依法應予以撤銷。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項和第七十九條的規定，判決如下：
一、確認被告朝陽市龍城區人民政府2019年3月20日對原告李XX作出的《違建拆除告知書》違法；
二、撤銷被告朝陽市人民政府2019年8月9日作出的朝政行復字〔2019〕第22號行政複議決定。
案件受理費50元，由被告朝陽市龍城區人民政府負擔。
如不服本判決，可以在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，並按對方當事人的人數或者代表人的人數提出副本，上訴於遼寧省高階人民法院。
審判長 孟XX
審判員 王XX 一
審判員 佟 倫
二〇二〇年六月五日
書記員 孫X(法官助理代)
