中國銀監會關於加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見
2012年，各銀行業金融機構要遵循“政策不變、深化整改、審慎退出、重在增信”的總體思路，以緩釋風險為目標，以降舊控新為重點，以現金流覆蓋率為抓手，繼續推進地方政府融資平臺(以下簡稱融資平臺)貸款風險化解工作。為深化融資平臺貸款風險緩釋工作，現提出如下指導意見。
頒佈單位：中國銀行業監督管理委員會(已撤銷)
文 號：銀監發[2012]12號
頒佈時間：2012-03-13
實施時間：2012-03-13
時 效 性：現行有效
效力級別：部門工作檔案
一、嚴格監控，及時化解到期風險
(一)逐戶按月統計到期貸款。各銀行、各銀監局要建立融資平臺(包含仍按平臺管理類和退出類平臺，下同)貸款今年到期情況的臺賬統計制度，逐月統計融資平臺貸款的到期時間、金額、償債資金來源、實際償還情況等，按季報送銀監會。
(二)落實到期貸款償還方案。對於今年到期的融資平臺貸款，各銀行要在全面調查統計的基礎上，與各融資平臺共同制定詳細的還款方案。牽頭銀行即最大債權銀行要按融資平臺名錄負責測算和還款方案制定工作，將還款方案於2012年4月底前報送各銀監局。
(三)加強到期貸款風險分析監測。各銀行、各銀監局要根據專項統計結果和銀企共同制定的還款方案，密切跟蹤融資平臺運營狀況和到期貸款的還款進度。對不能按方案落實資金來源、可能造成還款違約和存在以貸還貸問題的，要及早採取處置措施，並專報銀監會。
二、分類處置，切實緩釋存量風險
(四)對於融資平臺的存量貸款，應按照“分類管理、區別對待、逐步化解”的原則，按照以下情形分別處理。
(五)對於自身現金流100%覆蓋貸款本息且專案已建成達產、形成了經營性現金流的融資平臺，要以現金流來源為基礎，制定均衡的分期還貸計劃，並專戶集並、封閉現金流收入，確保及時足額清收到期貸款本息。
(六)對於自身現金流100%覆蓋貸款本息，專案已建成但尚未達產形成經營性現金流的融資平臺，在借款人的抵押擔保、還款方式等方面整改合格的前提下，經各銀行總行審批，可在原有貸款額度內進行再融資，切實支援專案早達產、早創收，早日增加還款資金來源。
(七)對於自身現金流100%覆蓋貸款本息，貸款到期而專案尚未建成的融資平臺，在借款人的抵押擔保、還款方式等方面整改合格的前提下，經各銀行總行審批後，可按照工程建設實際週期合理確定貸款期限，一次性修訂貸款合同，使貸款期限符合專案建成要求。
(八)對於自身現金流不能夠100%覆蓋貸款本息，但專案能夠吸引社會資金投資的融資平臺，各銀行要在現有貸款餘額不增加的前提下，積極協助地方政府相關部門和借款人，制定資產重組、合併、轉讓或引入新投資者等市場化處置方案，提高現金流覆蓋程度，在專案建成達產後及時按約清收貸款本息。
(九)對於自身現金流不能夠100%覆蓋貸款本息，且工程專案不宜吸引社會資金投資的融資平臺，各銀行要在不增加新貸的前提下，與地方政府積極溝通，按原定承諾，量化還款數額，納入財政預算，分期清收貸款。
三、嚴格標準，有效控制新增貸款
(十)嚴格降舊控新要求。按照“保在建、壓重建、控新建”的基本要求，今年融資平臺貸款要嚴格准入標準和放貸條件，堅持有保有壓和結構調整。對仍按平臺管理類的新增貸款進行重點監管，對退出類貸款的變動情況進行跟蹤監測，以實現全年融資平臺貸款“降舊控新”的總體目標。
(十一)嚴格控制總量。今年各銀行在年度信貸計劃安排上不得新增融資平臺貸款規模;各地區的融資平臺貸款餘額不得超過當地政府可承受債務規模上限;各銀行不得對信貸分類中列為壓縮類的融資平臺新發放貸款。
(十二)嚴格把握投向。融資平臺新增貸款應優先保證重點在建專案需求，既要避免重點專案出現“半拉子”工程，又要防範融資平臺假借“保續建”之名套取貸款。仍按平臺管理類的新增貸款的投向主要為五個方面：一是符合《公路法》的收費公路專案;二是國務院審批或核准通過且資本金到位的重大專案;三是土地儲備類和保障性住房建設專案;四是農業發展銀行支援且符合中央政策的農田水利類專案;五是工程進度達到60%以上，且現金流測算達到全覆蓋的在建專案。
(十三)嚴格新增貸款條件。仍按平臺管理類的新增貸款必須滿足五個前提條件：一是公司治理完善;二是現金流全覆蓋;三是抵押擔保符合現行規定且存量貸款已在抵押擔保、貸款期限、還款方式等方面整改合格;四是借款人資產負債率低於80%;五是融資平臺存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預算管理，並已落實預算資金來源。
四、審慎退出，加強退後動態管理
(十四)嚴格平臺退出管理。各銀行應以現金流覆蓋率為抓手，嚴格把握融資平臺退出條件，審慎評估退出後平臺貸款風險，強化退出類平臺貸款的風險管控。
(十五)嚴格平臺退出條件。融資平臺退出需滿足五個條件：一是符合現代公司治理要求，屬於按照商業化原則運作的企業法人;二是資產負債率在70%以下，財務報告經過會計師事務所審計;三是自身現金流100%覆蓋貸款本息，且各債權銀行對融資平臺的風險定性均為全覆蓋;四是存量貸款的抵押擔保、貸款期限、還款方式等已整改合格;五是誠信經營，無違約記錄，可持續獨立發展。
(十六)嚴格平臺退出程式。融資平臺退出應嚴格按照以下程式進行：一是牽頭行發起。由牽頭行發起，各債權銀行認真稽核並形成一致性退出意見。二是各總行審批。各債權銀行分支機構將融資平臺退出申請報各總行稽核批准。三是三方簽字。各債權銀行獲總行退出審批通過後，與地方政府相關部門、平臺公司進行溝通協商並由三方簽字確認。四是退出承諾。在三方簽字的同時，地方政府及相關部門應明確承諾不再為退出類平臺新增貸款提供任何擔保;各銀行應明確承諾按審慎信貸原則進行貸款管理，並獨立承擔新增貸款風險。五是監管備案。牽頭行將有關資料收集完整後向融資平臺屬地銀監部門報備，監管部門在融資平臺報表中標示退出。
(十七)嚴格平臺退後管理。對退出類平臺，各銀行要在落實“名單制”管理的基礎上，嚴格按照商業化原則加強風險管控。監管部門要實施動態監測，對於退出類平臺五項條件之一低於監管要求和違背退出承諾的，要重新納入平臺管理。退出類新增貸款應嚴格遵循產業政策、信貸政策和一般公司貸款條件，實行“誰貸款，誰承擔風險”的責任追究機制。各銀行不得向退出類平臺發放保障性住房和其他公益性專案貸款。
五、完善制度，深化平臺貸款管理
(十八)實行信貸分類制度。各銀行應在原有“名單制”管理的基礎上，對融資平臺按照“支援類、維持類、壓縮類”進行信貸分類。“支援類”指符合融資平臺貸款的新增條件和銀行信貸政策及風險偏好，可以新增貸款的融資平臺;“維持類”指不完全滿足融資平臺貸款的新增條件，但末超越銀行風險容忍度，可以為保專案完工進行再融資但貸款餘額不超過年初水平的融資平臺;“壓縮類”指既不符合融資平臺貸款的新增條件和銀行信貸政策，又超越銀行風險容忍度，貸款餘額不得增加且不得以任何形式新發放貸款的融資平臺。針對上述信貸分類，各銀行總行要結合自身經營實際情況，制定出具體的分類條件和標準。
(十九)強化授信審批制度。各銀行應按照“統一授信、總量控制、逐筆審批、監督支付”的原則，加強總行對仍按平臺管理類貸款的集中審批和管理，對於新增貸款，由總行統一授信、逐筆審批，加強支付監督，防止貸款挪用。
(二十)健全統計分析制度。各銀行、各銀監局要加強對融資平臺貸款的動態監測分析，繼續按季做好臺賬統計工作。各銀監局應繼續做好協調工作，確保每個融資平臺只有一個風險定性結果(“全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋、無覆蓋”)，並根據既定要求按季報送。各銀行應對融資平臺按“支援類、維持類、壓縮類”進行信貸分類，並於2012年4月將分類結果通過平臺資訊系統報送銀監會。
六、明確職責，強化監管約束
(二十一)強化信貸約束。對於存在以下情形的融資平臺，各銀行一律不得新發放任何形式的貸款：一是信貸分類結果為“壓縮類”的;二是借款人為異地融資平臺的;三是所在地區地方政府債務規模達到或超出限額的;四是地方政府以直接或間接形式為新增貸款提供擔保承諾的;五是以學校、醫院、公園等公益性資產作，為抵質押品的;六是以無合法土地使用權證的土地預期出讓收入承諾作為質押的;七是存量貸款擔保抵押、貸款合同等方面整改不到位的;八是資產負債率和現金流覆蓋率不符合規定要求的。
(二十二)實施現場檢查。2012年融資平臺貸款現場檢查按照屬地原則，上下半年各進行一次，由各銀監局、銀監分局組織實施。各銀監局、銀監分局應圍繞現金流測算、存量貸款風險緩釋、新增貸款控制以及平臺退出等方面開展檢查。上半年檢查物件為2011年末退出類平臺貸款餘額最大的一戶，下半年檢查物件為 2012年上半年仍按平臺管理類新增貸款最多的一戶。
(二十三)嚴肅責任追究。各銀監局、銀監分局應通過現場檢查和非現場監管，及時發現銀行在融資平臺貸款經營活動中的各種違法違規問題。各銀行應建立融資平臺貸款風險管控的問責機制，出現問題的，要嚴格按照職責規定追究責任。
(二十四)銀行法人總行職責。實施信貸分類;審批新增貸款;審批融資平臺退出;審批存量貸款分類處置方案;控制融資平臺貸款總量。
(二十五)銀行分支機構職責。正確執行信貸分類管理制度;正確發起融資平臺退出;正確發起新放貸款;正確落實存量貸款增信整改;正確計算現金流覆蓋率;正確填報融資平臺資訊(名單、違約、重組等)。
(二十六)法人機構監管部門職責。督促各銀行法人總部落實“降舊控新”目標、準確信貸分類、規範審批融資平臺退出、合理處置存量貸款風險、及時準確報送資訊。
(二十七)分支機構監管部門職責。督促銀行分支機構正確執行信貸分類管理制度、規範發起融資平臺退出、確保新發放貸款依法合規、正確整改增信存量貸款、正確計算現金流覆蓋率、正確填報融資平臺資訊。
(二十八)銀監局(分局)職責。確定轄內融資平臺名單;按是否退出對轄內融資平臺進行分類;明確轄內融資平臺的風險定性;填報“三項整改”(抵押擔保、貸款期限、還款方式)資訊;逐戶監測融資平臺貸款增減變化情況;開展融資平臺貸款現場檢查;關注今年融資平臺貸款到期及還款情況。對於未按照監管規定對轄內銀行落實本指導意見的情況進行及時檢查或檢查後未責令銀行對所發現的問題採取整改措施的，依照有關規定追究相關責任人的責任。
(二十九)統計資訊部門職責。開發維護平臺資訊採集系統;及時彙總報表資料;及時分析研究資料;提出違規問題並告知相關監管部門。
請各銀行業金融機構將本指導意見儘快傳達至本系統各級分支機構，並結合本行實際制定具體的落實措施及管理辦法。各銀監局要將本指導意見轉發至轄內銀行業金融機構，同時向地方政府做好政策彙報和解釋工作。如在執行過程中發現問題，請及時向銀監會報告。
附件：關於2012年地方政府融資平臺貸款風險監管政策有關問題的說明
附件：關於2012年地方政府融資平臺貸款風險監管政策有關問題的說明
根據2012年2月20日、21日在深圳召開的“地方政府融資平臺貸款風險監管工作會議”精神，現將2012年地方政府融資平臺貸款風險監管政策有關問題說明如下。
一、指導思想
地方政府融資平臺貸款風險監管工作的指導思想是“政策不變、深化整改、審慎退出、重在增信”。
“政策不變”是指自2009年融資平臺貸款清理規範工作開始以來的所有政策都不變。“逐包開啟、逐筆核對、重新評估、整改保全”的十六字方針不變;“全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋、無覆蓋”的風險定性四分類方法不變;“降舊控新”的總體目標不變;融資平臺按仍按平臺管理類和退出類劃分的要求不變，其中凡稱融資平臺的包括仍為平臺和退出的平臺兩類，仍為平臺的亦稱監管類平臺，退出的平臺也稱監測類平臺。
“深化整改”是指著力抓好三項整改工作：一是深化名單制管理。要求各銀行把融資平臺名單在原有風險定性四分類的基礎上，將融資平臺再按“支援類”、“維持類”和“壓縮類”三種情形進行管理，並以此作為信貸審批的依據，分類結果由銀行自主決定。二是細化信貸條件。進一步細化融資平臺貸款的信貸條件，對新增貸款的投向與條件提出更加具體要求。三是強化退後管理。將退出類平臺納入信貸分類，並加強退後監測。
“審慎退出”是指要求銀行嚴格落實融資平臺退出的有關條件和程式，加強對退出後融資平臺的持續管理，責成不符合審慎退出條件的融資平臺重新納入平臺管理，堅決杜絕隨意退出、盲目退出、為增貸而退出的現象。
“重在增信”是指融資平臺要通過增加資本、增加抵質押、置換無效擔保、簽訂補差協議、將政府承諾還款的部分債務納入當期財政預算等方式提高自身的信用水平，增強自身的還款能力。
二、工作目標
地方政府融資平臺貸款風險監管的工作目標是緩釋風險。一是控制總量風險。各銀行原則上在今年信貸計劃中不得安排新增融資平臺貸款規模。二是緩釋存量風險。各銀行要分類處置存量貸款。三是消除到期風險。各銀行要加強對今年到期貸款風險的監控，防止到期違約風險事件的發生。四是防止斷鏈風險。各銀行要重點避免出現在建工程資金鍊斷裂的情況。
三、工作任務
地方政府融資平臺貸款風險監管的工作任務是降舊控新。一是總量減少。各銀行原則上不得新增融資平臺貸款，重點是控制監管類平臺的貸款總量，確保其貸款餘額不上升;對於按照商業化運作的監測類平臺，要跟蹤監測其貸款總量變化和使用情況;對於保障性住房等公益性專案，允許新增貸款，但是必須納入監管類管理。二是存量下降。今年仍按平臺類管理的融資平臺貸款餘額原則上只降不升。三是有保有壓。各銀行要根據信貸三分類結果，將從“壓縮類”平臺中減少的貸款額度用於投向“支援類”平臺，以在融資平臺貸款總量不增的情況下實現貸款結構調整。
四、工作路徑
(一)控新。一是各銀行在今年的信貸計劃中，原則上不得安排融資平臺貸款增量。二是各地區融資平臺貸款餘額不得超過當地政府可承受債務規模上限。三是所有“維持類”融資平臺的貸款餘額不得超過年初水平。對於維持類平臺，各銀行可以新發放貸款，允許收回再貸，但是貸款餘額不得增加。四是不得向“壓縮類”融資平臺發放任何形式的貸款。各銀行對於“壓縮類”平臺要做到“只收不貸”。
(二)降舊。按照五種情形分類緩釋融資平臺的存量貸款風險，其中退出類融資平臺僅適用前三種情形，仍按平臺管理的適用五種情形。一是及時收貸。對於現金流全覆蓋、專案已經完工達產且已經形成現金流收入的融資平臺，要封閉現金流，對回籠款進行專戶管理，按照原來的約定及時清收貸款。二是收回再貸。對於現金流全覆蓋、專案已建成但還沒有產生足夠現金流償還貸款本息(沒有經濟建成)的融資平臺，可以在原有貸款額度內進行再融資。再融資具體包括髮行股票、債券、短融、中融、中票、引資、貸款等方式。對於以貸款形式實施再融資的，貸款總量不得超過原有貸款額度。三是據實定貸。對於現金流全覆蓋、專案已經確定工期但因有不可抗拒的因素導致不能如期完工，但貸款已經到期的融資平臺，要一次性修改貸款合同，根據實際工期重新確定貸款期限。四是引資還貸。對於現金流不能夠全覆蓋，專案能夠吸引社會資金投資的平臺，在現有貸款餘額不增加的前提下，可以通過資產重組、引入新投資者、專案出售等方式，引進資金用於還貸。五是隻收不貸。對於現金流不能夠全覆蓋，工程專案不宜吸引社會資金投資的平臺，銀行只能只收不貸，並要求地方政府將貸款納入預算。
五、工作方法
(一)信貸分類管理。各銀行結合自身信貸經營的實際情況，按照“支援類”、“維持類”，“壓縮類”分類標準，自主決定所有融資平臺客戶的信貸分類結果。其中，“支援類”是指符合融資平臺的新增貸款條件和銀行的信貸政策及風險偏好，可以增加貸款的平臺;“維持類”指不完全滿足融資平臺的新增貸款條件，但未超越銀行風險容忍度，可以為保專案完工進行再融資但貸款餘額不超過年初水平的平臺;“壓縮類”指既不符合融資平臺新增貸款條件和銀行信貸政策，又超越銀行風險容忍度，貸款餘額不得增加且不得以任何形式新發放貸款的平臺。
(二)到期貸款風險監控。到期貸款主要是指今年到期的貸款。各銀行要按月把全年融資平臺到期貸款建臺帳、做統計，逐戶調查今年到期貸款的還款來源，並與平臺共同制定還款方案，還款方案於2012年4月末前報送各銀監局。各銀監局負責監督和資訊彙總，按季將還款方案的落實情況報告銀監會。
(三)補充押品。各銀行要持續提升抵質押品質量，及時置換財政擔保和公益性資產等不合規抵質押品，積極防範因資產價格下跌而導致的融資平臺貸款抵質押品質價下行風險。
六、工作要求
(一)嚴格信貸管理。一是明確貸款投向。仍按平臺管理類新增貸款的投向為：符合《公路法》的收費公路;經國務院審批或核准的且資本金已到位的專案;土地儲備和保障性住房;農發行支援且符合中央政策要求的農田水利建設;工程進度達到60%以上且現金流達到全覆蓋的在建專案。二是嚴格新增條件。仍按平臺管理類的新增貸款必須滿足五個前提條件：公司治理完善;現金流全覆蓋;抵押擔保符合現行規定且存量貸款已在抵押擔保、貸款期限、還款方式等方面整改合格;借款人資產負債率低於80%;平臺存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預算管理並已落實預算資金來源。仍按平臺管理類平臺的任何一筆新增貸款必須同時符合有關投向和條件的規定，兩者缺一不可。
對於以下情形，各銀行不得新發放融資平臺貸款：一是信貸分類結果為“壓縮類”的;二是借款人為異地平臺的;三是所在地區地方政府債務規模達到或超出限額的;四是地方政府以直接或間接形式提供擔保承諾的;五是以學校、醫院、公園等公益性資產作為抵質押品的;六是以無合法土地使用權證的土地預期出讓收入承諾作為質押的;七是存量貸款擔保抵押、貸款合同等方面整改不到位的;八是資產負債率和現金流覆蓋率不符合規定要求的。
(二)規範平臺退出。一是規範退出程式。融資平臺退出必須嚴格遵循“牽頭行發起一貸款行(總行)審批-三方簽字-退出承諾-監管(局)備案”五項程式。銀監局只負責退出平臺備案登記，不負責退出平臺審批。二是規範退出條件。退出必須同時符合公司治理健全、資產負債率在70%以下、現金流100%覆蓋貸款本息、存量貸款已整改合格、無違約記錄等五項條件。三是加強退後管理。五項條件之一低於監管要求和違背退出承諾的要重新納入平臺管理;平臺退出後不再享受平臺管理類貸款的相關優惠信貸政策，新增貸款必須符合產業政策、信貸政策和一般公司貸款條件，實行“誰貸款，誰承擔風險”的責任追究機制;各銀行對退出類平臺不得再發放保障性住房和其他公益性專案的貸款。
(三)規範報表統計。一是平臺風險分類統計。各銀監局應繼續做好協調工作，確保每個融資平臺只有一個定性結果(“全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋、無覆蓋”)，並根據既定要求按季報送。二是平臺信貸分類統計。各銀行應對融資平臺按“支援類、維持類、壓縮類”進行信貸分類，並於2012年4月將分類結果上報銀監會。三是融資平臺貸款到期償還及違約情況統計。各銀行、各銀監局應建立融資平臺今年貸款到期情況的臺賬統計制度，按月統計融資平臺貸款的到期時間、金額、償債資金來源等情況，並按季報送銀監會。
(四)規範資料填報流程。融資平臺報表資料填報要遵循以下五項程式：第一步，各銀監局、分局負責填報融資平臺基本資訊，包括資產負債、風險定性、退出情況等，並報送銀監會統計部;第二步，銀監會統計部將融資平臺基本資訊表發給各銀行業金融機構，由各銀行據表填報貸款資料，並報送各銀行法人機構主監管員審查;第三步，在主監管員明確審查無誤後，銀監會統計部對所有融資平臺貸款資料進行彙總;第四步，銀監會統計部將彙總完畢的資料反饋給相關銀監局。
(五)規範現場檢查。現場檢查分為兩類：第一類是銀行自查，由銀行內審部門組織檢查。第二類是銀監局、銀監分局的現場檢查。按照屬地原則，上下半年各進行一次。上半年檢查物件為2011年末“退出類”貸款餘額最大的一戶，下半年檢查物件為2012年上半年融資平臺新增貸款最多的一戶。
